中国地方弁護士会連合会は、養育費の履行を確保してひとり親家庭の貧困を防止するため、中国地方における各県、市及び福祉事務所設置町村に対し、

１　養育費の債務名義化に要する費用のうち、少なくとも公正証書作成費用の全額を含む相当額を助成する事業を実施すること

２　既に事業を実施している場合には、これをより利用者にとって利用しやすい制度にするための検討を行い、かつ制度内容や利用方法を広く周知すること

を求める。

 

以上のとおり決議する。

 

２０２２年（令和４年）１０月７日

中国地方弁護士大会

提 案 理 由

 

１   ひとり親世帯の貧困率

　２０１９年（令和元年）国民生活基礎調査（厚生労働省）によると、２０１８年（平成３０年）の１７歳以下の子どもの貧困率は１３．５％であり、子どもの７人に１人が貧困という厳しい状況が認められる。

　ここでいう貧困率とは、経済協力開発機構（ＯＥＣＤ）が採用する「相対的貧困率」（以下「ＯＥＣＤ基準」という。）であり、所得が貧困線を下回っている人の割合を指す。貧困線は、全人口の家計所得中央値の半分とされており、ＯＥＣＤ基準は、「所得中央値の半分の所得もなければ、その社会でまっとうな生活はできない。」という考え方に依拠した、広く世界に普及している指標である。

　このように、日本では子どもの７人に１人が中間的な所得の半分に満たない家庭で暮らしているところ、かかる子どもの貧困率は、ＯＥＣＤ諸国の平均値より高く、日本は主要先進国としてアメリカとともに子どもの貧困率の高い国となっている。そして、かかる日本の子どもの貧困率は、家族形態により異なっている。

　すなわち、前述の「国民生活基礎調査」に基づくひとり親世帯の貧困率とふたり親世帯の貧困率を比較すると、２０１８年（平成３０年）のひとり親世帯の貧困率は４８．１％、ふたり親世帯の貧困率は１０．７％となっており、世帯間の貧困率の格差が大きなものとなっている。

　また、２０１６年（平成２８年）度「全国ひとり親世帯等調査」（厚生労働省）の結果によると、養育費についての取決めをしている割合は母子世帯で４２．９％、父子世帯で２０．８％となっている。

　このうち、現在も養育費の支払を受けている割合をみると、母子世帯において２４．３％と半数近くに減少しており、父子世帯に至っては３．２％にとどまっている。

　以上のことから、養育費の不払がひとり親家庭の貧困の要因の一つとなっていることが考えられる。

　そして、独立行政法人労働政策研究・研究機構が厚生労働省から要請を受けて行った「新型コロナウイルス感染症のひとり親家庭への影響に関する緊急調査」（２０２０年（令和２年）１２月発表）においては、就労収入が「新型コロナウイルス感染症の影響で減少したまま戻っていない」との回答が２０．２％と収入減少の実態が浮かび上がる中、就労収入以外の収入源として養育費が挙げられたのは１５．８％にとどまっており、単純比較は出来ないものの、前述した２０１８年（平成３０年）実施の「全国ひとり親世帯等調査」における養育費受給率よりも相当低い数値となっている。新型コロナウイルス感染拡大の影響によりひとり親家庭の貧困が一層明白かつ深刻となっている現状に照らしても、適正な養育費の履行確保は看過することができない喫緊の課題である。

 

２   立法政策

　このように、ひとり親世帯の貧困の問題の原因の一つとして養育費の不払が考えられるところ、養育費の不払に関して我が国では次のような政策が展開されている。

（１） ２０１１年（平成２３年）民法改正

　２０１１年（平成２３年）の民法改正により、父母が協議離婚の際に定めるべき「子の監護について必要な事項」として、これまで解釈運用で認められてきた監護費用（養育費）の分担が条文上明記された（民法第７６６条第１項前段）。

　そして、上記改正の趣旨を周知するため、２０１２年（平成２４年）４月に離婚届出用紙の様式が改訂され、養育費の取決めの有無を尋ねるチェック欄が設けられた。

　もっとも、養育費の取決めが未了であるとのチェック欄が設けられていることから、養育費の取決めを行っていなくても離婚届の提出は可能であり、取決めをしている場合でも口頭なのか公正証書なのかといった取決めの形式や取決めの内容（金額、支払期間等）について問われることは原則としてない。したがって、離婚届にチェック欄が創設されたとはいえ、それが養育費の履行の確保にどの程度寄与するのか、その効果は限定的であると言わざるを得ない。

　また、仮に養育費の取決めが行われたとしても、それが支払われなければ意味がないため、強制執行制度の充実が重要となる。

（２） 予備差押えの特則

　この点、２００３年（平成１５年）の民事執行法改正により、養育費その他の扶養義務等に係る定期金債権であってその履行期の定めが確定期限によるものを執行債権とする場合について、履行期到来に先立つ差押え（予備差押え）を認める特則が設けられた（民事執行法第１５１条の２第１項）。

　この予備差押えの特則により、一度の強制執行申立てにより、支払期限が来ていない将来分についても給与等の債権を差し押さえることができるようになった。

（３） 差押禁止債権の範囲の減縮

　また、同改正により債権者の執行債権が扶養料請求権等である場合には、差押禁止の範囲が、支払期に受けるべき給付の４分の３に相当する部分から、２分の１に相当する部分にまで減縮された（民事執行法第１５２条第３項）。

（４） 間接強制執行

　さらに、２００４年（平成１６年）の民事執行法改正により、扶養義務等に係る金銭債権についての間接強制執行の制度が新設され、養育費の支払義務者が養育費を支払わない場合に、支払義務者に対し、その不払分の養育費とは別に間接強制金を課すことが可能となった（民事執行法第１６７条の１５第１項）。

（５） 財産開示手続

　このように、２００３年（平成１５年）及び２００４年（平成１６年）の法改正により養育費等に関する民事執行制度が大幅に改善されたが、近時の法改正では、その方向性が一層推し進められている。

　すなわち、２０１９年（令和元年）の民事執行法改正により、２００３年（平成１５年）改正で導入された債務者財産の開示手続の実効化が図られ、申立債権者が必要とする債務名義を判決等（判決、家事審判、和解調書、調停調書等）に限定していた点を変更し、仮執行宣言付判決等や執行証書、支払督促に基づく申立てが可能となった（民事執行法第１９７条）。

（６） 第三者からの情報取得手続

　また、同改正により、第三者からの情報取得手続が新設され、債務者の不動産、預貯金及び給与債権に関する情報取得手続が定められた。

　この手続の創設により、養育費等の扶養義務等に係る請求権を対象とする債務名義を有する債権者は、債務者の不動産や預貯金に関する情報のみならず、市町村や厚生年金保険の実施機関等から、債務者の給与債権に関する情報を取得することができるようになった（民事執行法第２０５条ないし第２０７条）。

　かかる情報開示手続及び第三者からの情報取得手続といった制度の拡充により、養育費の支払を求める債権者は、差押えの対象となる支払義務者の財産を特定することが可能になった。

（７）小括

　このように、養育費の履行の確保という観点から民事執行制度は大幅に改善が図られているが、これが利用できるのは、単に養育費の取決めを行っているだけでは足りず、養育費の金額や支払方法等が記載された公正証書や調停調書、審判書、判決などの債務名義があるケースに限られている。

　したがって、貧困問題に直面するひとり親家庭を支援するためには、養育費に関する債務名義の取得を促進する取組みが重要である。

 

３   国の取組み

　２０１３年（平成２５年）６月に「子どもの貧困対策の推進に関する法律」（平成２５年法律第６４号）が成立し、翌２０１４年（平成２６年）１月に施行された。

　これを受けて、同年８月に「子供の貧困対策に関する大綱」が閣議決定され、国において様々な取組みが進められてきた。この大綱は、掲げられている施策の実施状況や対策の効果等を検証・評価し、子供の貧困対策についての検討を行うために設置された「子供の貧困対策に関する有識者会議」（２０１５年（平成２７年）８月設置）における議論等を踏まえて見直され、２０１９年（令和元年）１１月に新たな大綱が閣議決定されている。

　新大綱では、上記民事執行法の改正、すなわち、財産開示手続の実効化や第三者からの情報取得手続制度の新設について関係機関等に周知することが定められた。

　また、２０２０年（令和２年）６月には、法務省と厚生労働省が連携を図って養育費の履行確保の課題に特化した実務的検討を進めるべく、両省の審議官級を構成員とする検討枠組みである「不払い養育費の確保のための支援に関するタスクフォース」が設置され、具体的な論点の整理や課題の分析等が進められている。

　このような状況の中、２０２０年（令和２年）度以降、厚生労働省所管の『離婚前後親支援モデル事業』における養育費の履行確保に係る取組みが拡充され、公正証書の作成支援及び養育費の取り決め等に関する弁護士への相談に関する支援等について、実施主体を都道府県・市・特別区・福祉事務所設置町村（民間団体への委託可）とし、自治体の事業費の２分の１を国が補助する制度が導入されている。

　さらに、「女性版骨太の方針２０２２」では、養育費について、「離婚の際に養育費を支払うのは当然のことであるという意識改革を強力に進める。養育費の「受領率」に関する達成目標を定める。養育費等相談支援センターや地方公共団体等における各種相談等を推進する。その際、ＡＩやＤＸを活用したワンストップ相談システムを構築するなど、当事者に寄り添った支援を行う。「離婚前後親支援モデル事業」や「父母の離婚等に伴う子の養育の在り方に関する調査研究」の成果や課題を検証し、弁護士等の専門家による支援の拡充、公正証書等による債務名義作成や民間ＡＤＲの利用等について負担の軽減や機会の拡充、保証料補助等による民間の養育費保証契約の利用促進を検討する。さらに、養育費の取立てに係る裁判等の費用の負担軽減を図るための方策の拡充、回収等についての公的支援の導入を検討する。」等と記されている。

 

４   鳥取県及び鳥取県弁護士会の取組みと市町村への広がり

（１）鳥取県の取組み

　かかる状況の中、鳥取県は、ひとり親家庭の自立支援を図るため、前述の「離婚前後親支援モデル事業」を活用して、各種事業を予算化し、養育費の取り決めの債務名義化を促進するため、公正証書作成等にかかる費用を支給する「養育費にかかる公正証書等作成促進事業」（以下養育費の取り決めの債務名義化に要する費用を支援する同種の事業を指して「本件事業」という。）や、弁護士等が電話相談による法律相談を行う「養育費１１０番事業」等に取り組んできた。

　しかしながら、鳥取県が実施主体となって本件事業を行う地域は、県内に２町しかない福祉事務所未設置町村（三朝町及び大山町）に限られており、その他の市町村における本件事業の実施については、各市町村独自の取組に委ねられている。そして、２０２１年（令和３年）度までは、独自の取組みとして本件事業を行っている市町村は、鳥取県内に存在しなかった。そこで、同年度までは、鳥取県内で本件事業を利用できる者は、鳥取県が直接本件事業を実施している三朝町及び大山町の住民に限られていた。

（２）鳥取県弁護士会の取組み

　鳥取県弁護士会では、弁護士を派遣して養育費１１０番事業に協力している。また、２０２１年（令和３年）７月から８月にかけて、鳥取県内の全弁護士を対象に「ひとり親家庭こども養育支援事業アンケート」を実施し、過去一年間に、本件事業が利用可能であったなら利用していたと考えられるひとり親からの相談・依頼を受けた弁護士が８割を超える結果となったこと等を取りまとめ、事業推進の必要性を訴えてきた。

　そして、鳥取県と鳥取県弁護士会は連名で、２０２１年（令和３年）１２月２０日付けで、鳥取県内の各市町村に対し、「養育費にかかる公正証書等作成促進事業・面会交流支援事業の実施について」と題する依頼文書を発出し、本件事業実施の検討を依頼し、さらに、２０２３年（令和５年）度の予算化に向け、２０２２年（令和４年）７月に各市町村への個別訪問を行った。

（３）市町村への広がり

　鳥取県内においては、岩美町が、前述の依頼文書を受け、２０２２年（令和４年）度から「公正証書等による債務名義の作成支援事業」を実施し、岩美町民も本件事業を利用できることとなった。これにより鳥取県内で本件事業を利用できる者の範囲は、三朝町、大山町及び岩美町の３町の住民に拡大した。２０２３（令和５年）度には、前述の戸別訪問を受け、本件事業を実施する市町村がさらに増えることが期待される。

 

５   中国地方の取組状況

　中国地方における、本件事業への取組状況を確認すると、次のとおりであった（ただし、全ての自治体に問合せができたわけではないため、下記以外の自治体が本件事業を実施している可能性は残されている。）。

（１） 鳥取県

　鳥取県では、福祉事務所が設置されていない２町（三朝町及び大山町）において、公正証書の作成に必要な公証人手数料又は裁判に要する収入印紙代等の金額が上限２万円まで補助される。

　岩美町では、①公証人手数料等、②家庭裁判所の調停申立て又は裁判に要する収入印紙代、③戸籍謄本等取得費用及び連絡用郵便切手代の全額について補助される。

（２） 広島県

　三原市では、養育費確保のための公正証書作成に要する経費のうち、①公証人手数料、②収入印紙代、③その他必要書類取得費用を対象に、上限３万円が補助される。

（３） 岡山県

　岡山県では、福祉事務所が設置されていない９町（和気町、早島町、里庄町、矢掛町、鏡野町、勝央町、奈義町、久米南町及び吉備中央町）において、強制執行を認める条項を記載した公正証書等の文書作成に要する経費（公証人手数料、戸籍謄本等添付書類取得費用など）を対象に、上限３万円が補助される。

　その他、岡山市と笠岡市においても本件事業が実施されており、岡山市では、①公証人手数料、②家庭裁判所の養育費請求調停（離婚）申立て及び裁判に要する収入印紙代、調停調書や判決書に係る収入印紙代、③戸籍謄本等添付書類取得費用及び連絡用の郵便切手代等に対し、上限４万３，０００円が補助される。

　笠岡市では、①公証人手数料、②家庭裁判所の調停申立て又は裁判に要する収入印紙代、戸籍謄本等取得費用及び郵便切手代に対し、上限３万円が補助される。

（４） 山口県

　宇部市が法務省の「養育費不払い解消調査研究事業」の実施自治体に選定されており、①公証人手数料、②家庭裁判所の調停・審判申立てに要する収入印紙代、予納郵便切手代、戸籍謄本発行手数料、非課税証明書発行手数料が補助される。

　なお、宇部市では本件事業に加え、強制執行申立費用（①強制執行申立てにかかわる諸問題について、弁護士、司法書士による相談及び文書作成料、②第三者からの情報取得手続及び財産開示手続の申立てに要する収入印紙代、予納郵便切手代、資格証明取得費用（代表者事項証明書）など、③強制執行申立てに要する収入印紙代、予納郵便切手代、必要書類取得費用）についても全額が補助される。

（５） 島根県

　島根県では、一般財団法人島根県母子寡婦福祉連合会への委託事業として、養育費に係る公正証書作成等支援補助金事業を実施している。２０２２年（令和４年）度限りの実施であり、次年度以降の実施は不確実であるところ、①公証人手数料、②家庭裁判所に対する調停の申立て又は訴訟に要する収入印紙に係る費用、③戸籍謄本等の書類の取得に係る費用、④家庭裁判所又は公証役場に提出する郵便料金に係る費用、⑤弁護士等に支払った報酬、⑥その他同連合会が認めた費用に対し、上限５万円が補助される。

 

６   取組状況の問題点

（１） 実施自治体が限られており、不平等が生じていること

　上記取組から分かるとおり、本件事業を実施しているのは一部の自治体に限られており、補助の内容にもばらつきがある。

　しかし、養育費履行確保の補助について居住地による差違が生じていることは好ましいことではなく、かかる地域間の不平等は早期に解消されるべきである。

（２） 公正証書作成費用の全額が補助されない場合があること

　公正証書作成の手数料は「目的の価額」に基づき算定されるところ、養育費の場合は、支払期間（１０年を越える場合は１０年が上限となる。）における支払養育費の合計額（例えば、養育費が月額５万円の場合、５万円×１２か月×１０年＝６００万円）が「目的の価額」となる。もっとも、養育費に関する公正証書を作成する場合、養育費のみならず財産分与や離婚慰謝料といったその他の財産給付について記載されることも多く、この場合、養育費にかかる「目的の価額」に対応する手数料と、当該財産給付にかかる「目的の価額」に対応する手数料を合算した金額に、通常要する用紙代（謄本１通及び正本１通、各１，２５０円）並びに送達手続費用（１，６５０円）を加算した金額が公正証書作成費用となる。

　例えば、養育費にかかる「目的の価額」が５００万円を超え１，０００万円以下である場合、手数料は１万７，０００円であり、他の離婚給付にかかる「目的の価額」が２００万円を超え５００万円以下の場合、手数料は１万１，０００円である。これに用紙代と送達手続費用を加算した金額は３万２，１５０円になる。

　この場合、例えば鳥取県（三朝町及び大山町）の補助の上限は２万円であることから、公正証書作成費用の一部しか補助されない結果になる。しかしながら、離婚に関して公正証書を作成する場合、他の財産給付があるにもかかわらず、あえて養育費のみに限定して作成することは考えにくい。したがって、養育費の債務名義化を促進するという本件事業の意義を全うするために、少なくとも公正証書作成費用についてはその全額が補助されるべきである。

　なお、多くの自治体では補助の対象に弁護士費用が含まれていないところ、債務名義取得のために弁護士が果たす役割は大きいことから、島根県のように弁護士費用の一部でも補助されることが望ましい。

（３） 監護親が支出した費用の補助のみが前提とされていること

　本件事業は、非監護親が支出した費用については補助されないところ、特に公正証書作成費用はその負担をめぐって当事者間の紛争になることもあることから、非監護親が支出した場合でも補助が可能となる方向での制度改正が求められる。

　また、監護親が支出した費用については事後精算による補助が予定されているところ、より対象者が利用しやすくするためには、事前補助や事業実施自治体による公証人役場への直接支払等の制度検討が必要である。

（４） 本件事業の周知が不十分であること

　何より、本件事業の存在が適切に周知されなければ、本件事業を必要とするひとり親家庭への支援が届かないことになってしまうことから、各自治体において、対象者に対する周知に取り組む必要がある。

　また、本件事業は公証人に対する周知も重要であり、かつ、本件事業の存在を把握していない弁護士も相当数いることが想定されることから、対象者のみならず関係機関への適切な周知が必要である。

 

７   あるべき制度設計

　上記問題点を踏まえ、本件事業の実施にあたっては、公正証書作成にかかる費用全額を含む相当額を賄うことができる補助金額を設定すべきである。

　また、各県は、市町村等の本件事業の実施状況に差がある傾向を看取することができるため、まずは各県が積極的に本件事業の実施を検討し、その取組みを、住民の実情を把握しやすい立場にある市町村等へと浸透させていくことが重要である。

　関係機関との連携の観点からは、特に公証人との連携が重要であり、それに関連して公正証書作成費用を自治体が公証人役場へ直接支払うなど、対象者がより利用しやすい制度構築の検討が求められる。

　多くの自治体において、弁護士による養育費相談といった養育費等支援事業を実施しているところ、債務名義化を促進する本件事業の有用性を高めるためには、対象となる債務名義の内容が正当であることが重要となることから、本件事業と養育費等支援事業を有機的に結びつけ、債務名義化の促進と同時に債務名義の質の確保も行うことが重要である。

 

　以上の理由から、本決議を提案するものである。

 

以上